Mise à plat de la BOP : L’échec d’une méthode

L’arrêt de la réforme du cadre de gestion des finances publiques est la résultante d’un déficit de transparence et d’ouverture. Elle est aussi la conséquence d’une absence de cap et d’objectifs clairs.

En un Conseil des ministres, Ali Bongo a abjuré l’essentiel de sa foi en matière économique et financière. Le 17 du mois courant, il a mis fin au mythe de l’efficacité des «agences», avant de se prononcer pour «meilleure priorisation des investissements». Surtout, il a acté la «mise à plat du système de budgétisation par objectif de programme (Bop)» (lire «Qu’est-ce qui n’a pas marché ?»). D’une pierre, il a fait plusieurs coups. Il a non seulement remis en cause la pertinence de l’harmonisation du cadre de gestion des finances publiques mais, il également jeté le doute sur la nécessité de parvenir à une «réforme en profondeur de l’administration» comme par le Plan stratégique Gabon émergent (PSGE). Autrement dit, en quelques heures, il a tourné le dos à huit ans de réformes controversées, souvent initiées à l’emporte-pièce et toujours menées avec brutalité.

Rétropédalage

Pourtant, la modernisation de la gouvernance est l’un des objectifs de la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (Cemac). Même si de nombreux pays traînent encore les pieds, le processus est lancé. Il s’appuie sur six directives : le code de transparence et de bonne gouvernance, les lois de finances, le règlement général de la comptabilité publique, la nomenclature budgétaire et le tableau des opérations financières (Tof). Dans cette optique, le Gabon a déjà revu son cadre juridique : deux lois dédiées, trois décrets spécifiques et un arrêté particulier ont été adoptés. Un nouveau cadre institutionnel a été mis en place : contrôle général de l’Etat, direction générale de la Comptabilité publique et du trésor (DGCPT), direction générale du Budget et des finances publiques et (DGBFIP) et unités opérationnelles (UO). Dans le même temps, de nombreuses compétences de l’Etat ont été transférés à des établissements publics.  C’est dire si la décision du dernier Conseil des ministres est lourde de conséquences. C’est aussi dire si elle suscite bien d’interrogations.

Par ce rétropédalage, Ali Bongo s’est implicitement mis en travers du processus d’intégration.  Or, il s’était jusque-là posé en héraut de la transposition en droit interne des dispositions communautaires. A-t-il fini par rejoindre le camp des sceptiques ? Ce serait du plus mauvais effet pour Daniel Ona Ondo, son ancien Premier ministre désormais à la tête de la commission de la Cemac. Du coup, cet échec est perçu comme celui d’une méthode. Portée par un gouvernement en délicatesse avec l’opinion publique, soutenue par une Assemblée nationale introuvable, la réforme budgétaire a fait peu de cas des parties prenantes. Si les fonctionnaires ont été impliqués, le lien entre leur liberté et leur responsabilité n’a pas toujours été mis en exergue. Tenus pour des godillots, les députés n’ont guère été consultés : ni l’élargissement de leur droit d’amendement, ni l’accès à l’information durant l’exécution du budget, ni leurs pouvoirs d’investigation et de contrôle n’ont pu nourrir une concertation. Bien entendu, le grand public n’a pas eu droit à une campagne de communication. Sur l’utilisation de l’impôt ou sur l’adaptation des services publics aux besoins, rien ne lui a été expliqué.

Enterrement de première classe

Menée sans cap ni objectifs clairs, la réforme du cadre budgétaire a été noyée dans la bouillabaisse programmatique. Entre le PSGE, le Programme pour l’égalité des chances, la Stratégie d’investissement humain du Gabon  (SIGH), le Pacte social ou le Pacte de responsabilité pour l’emploi, c’était la bouteille à l’encre. De ce fait, les effets attendus des politiques publiques n’ont pu être identifiés. En raison de fréquents changements de priorités, les moyens disponibles ont été dilapidés. Naturellement, des retards sont survenus dans la révision des procédures, notamment celles relatives à l’exécution de la dépense ou à la responsabilité des ordonnateurs et comptables publics. Bien entendu, la fusion des anciennes directions générales en charge du budget, des marchés publics et du contrôle des ressources en a rajouté à l’opacité ambiante (lire «Quid du mandat de la DGBFIP»). Pis, les compétences de la direction du contrôle interne et du contrôle qualité (DCICQ) ont été limitées à la seule sphère budgétaire. Or, si le Trésor public ne dispose pas de mécanisme interne de contrôle, la Bop associe étroitement les dimensions budgétaire et comptable. Ne fallait-il pas étendre le mandat de la DCICQ aux opérations comptables ? Pourquoi avoir rattaché cette direction à la DGBFIP ? Et pourquoi son référentiel de travail n’est-il toujours pas adopté ? N’est-ce pas une manière subtile de s’exonérer de tout contrôle ?

La transparence et la responsabilité n’ont jamais été des notions en vogue chez nous. De tout temps, elles ont été malmenées, combattues. Avec la Bop, on les gravait dans le marbre de la loi. Même si personne ne peut l’admettre publiquement, cette perspective n’enchantait pas grand monde. Surtout dans un contexte où plus d’une centaine d’établissements publics, créés au gré des humeurs, bénéficient de transferts du budget de l’Etat.  C’est l’une des raisons des retards accusés dans la mise en œuvre. C’est aussi le sens profond de cet enterrement de première classe, avec fleurs et couronnes.