Riche d’une longue expérience de 23 ans, l’observation électorale européenne inaugurée en 1993 en Russie, et qui a été déployée dans 65 pays, en Afrique, en Amérique, en Asie et en Europe,  est éprouvée par le Gabon où elle est victime d’une tentative d’atteinte à sa réputation. Spécialiste du triangle Union européenne – Afrique – Chine, le Dr Séraphin Moundounga offre une grille de lecture de cette impasse en 4 cycles :  1 – Observation électorale européenne et conformité au droit international ; 2 – Domaines, règles et efficacité de l’observation électorale européenne ; 3 – Invitation et engagements des accords d’observation électorale ; 4 – Inapplication d’accords électoraux et atteintes au droit international.

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Séraphin Moundounga, Docteur en en droit public. © D.R.

Lorsque  le dialogue politique et/ou les consultations ont lieu suite à l’observation électorale, le fondement juridique ou la légitimité  internationale de ces procédures,  initialement constitué  par  l’ Accord de Cotonou, dont l’acquis est sauvegardé par les accords  de partenariat économique (APE) et dans la Stratégie commune Afrique-UE,  s’en trouve renforcé par des accords bilatéraux ad ‘hoc, pris en application du Manuel  d’observation électorale de l’UE  et en conformité avec la Déclaration de principes onusiens pour l’observation internationale d’élections.

L’UE, mène ses missions en application du Manuel d’observation électorale de l’Union européenne, dont la méthodologie,  couvrant un large spectre des domaines, dans une perspective de court et long termes, est d’une rigueur garante de l’efficacité des Missions d’observation électorale  UE (MOE UE) et de la faillibilité de leurs conclusions (a) sans toutefois être à l’abri des stratagèmes frauduleux et des pressions multiformes d’ Etats hôtes (b).

a -) Des MOE UE à  large spectre pour une meilleure fiabilité et efficacité.

Si l’Union européenne  soutient la démocratie dans le but d’universaliser, de façon effective, les Droits de l’Homme, partout dans le monde, et ses autres valeurs tel que disposent  l’article 2 du traité de Lisbonne sur l’Union européenne (TUE)  et l’article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) , elle le fait aussi, dans son intérêt, pour sa sécurité intérieure,  grâce notamment à un voisinage dont l’instabilité, comme on le voit, avec les migrations massives et invasives, est constitutive d’une menace contre la sécurité et la stabilité européennes, ainsi que contre la paix et la sécurité internationales.

Aussi,  tout en consolidant les bonnes pratiques, de l’observation internationale électorale inaugurée depuis 1993, en Russie,14 l’UE a-t-elle amorcé la structuration de ses missions d’observation électorale en 2002.

En effet, après la communication de la Commission européenne, sur l’approche méthodologique relative à l’assistance et  l’observation électorales,  de 2000, adoptée par le Conseil et le Parlement, l’UE, a édité  son premier Manuel d’observation électorale en 2002. En 2008, une 2e édition du Manuel a ajusté l’observation électorale européenne à

la Déclaration de principes onusiens de 2005, supra à laquelle ont souscrit la Commission européenne et le Parlement européen.

En 2016, l’UE a notamment pris en compte les nouveaux défis liés à la biométrie et aux technologies de l’information et de la communication, de l’ère de la révolution numérique (4ième révolution industrielle), dans la 3e édition du Manuel de l’Union européenne d’observation électorale, de Juin 2016, en application du Plan d’action de l’UE, 2015-2019, « en faveur des Droits de l’Homme et de la démocratie ».

Si l’objectif général de l’observation internationale électorale, à savoir, le renforcement de la confiance des populations dans les élections, pour prévenir ou résoudre les conflits et ainsi réduire les alternatives anti-démocratiques,  est poursuivi par l’UE, conformément à la Déclaration des Principes des Nations-Unies de 2005, il demeure que l’Union européenne se distingue, par son approche dynamique, englobant évaluation-observation-assistance électorales, à court terme et à long terme.

En effet, le « Service européen de l’action extérieure, le Conseil, la Commission et les Etats membres se sont engagés à un suivi systématique des rapports des missions d’observation électorale de l’UE, ainsi que d’autres observateurs électoraux respectés, telles que ceux de l’OSCE/BIDDH », comme le souligne, dans la préface du Manuel  2016, la Haute Représentante pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité , Vice-Président de la Commission européenne,  Mme Federica Mogherini. 15

Comprenant 8 sections, dont une  section 1, introductive, le Manuel de l’Union européenne pour l’observation électorale, fait un rappel des instruments juridiques internationaux en matière électorale en section 2 ; la section 3 fixant la méthodologie qui doit consister à « une évaluation exhaustive et sur le long terme [qui doit être] impartiale et indépendante » et dont les conclusions doivent être marquée par leur transparence ». 16

La section 4 est consacrée aux domaines d’évaluation couvrant un large spectre, prenant en compte l’évaluation du contexte politique, du cadre juridique, de l’administration électorale et de la situation générale des Droits de l’Homme dans le pays hôte, jusqu’à l’observation du scrutin, de la consolidation et compilation des voix, de la publication, de la proclamation des résultats et de la situation post-électorale, en passant par les inscriptions sur la liste électorale, l’enregistrement et la validation des candidatures, la campagne électorale, les conflits électoraux, les médias et la société civile. 17

Alors que la section 5 détermine les modalités et conditions de mise en place d’une MOE UE, notamment l’exigence des conditions minimales, les pays prioritaires, une mission exploratoire, ainsi que les grandes lignes du protocole d’accord, les termes de référence et la sélection des observateurs, tout en se penchant sur la sécurité de la mission, 18 la section 6  est consacrée à la structuration de la mission et à la répartition des rôles. 19

La section 7  détermine, avec précision, l’activité des observateurs internationaux électoraux européens, le jour du scrutin, depuis l’expression citoyenne du droit de vote, jusqu’au dépouillement et le bon usage des formulaires européens d’observation électorale,  l’observation de la compilation des résultats ainsi que de l’observation de l’après- scrutin ; 20 la dernière section, la section 8, étant la boucle portant sur :

les règles de rédaction du rapport  intermédiaire et du rapport final, en passant par la déclaration préliminaire ; ces  instruments étant destinés à être publiés dans le pays hôte, la publication du rapport final exigeant, ainsi, un retour de la mission dans le pays hôte, le voyage retour ;

 les conditions et règles de suivi des recommandations formulées dans le rapport définitif, aux fins d’aider à l’amélioration du système démocratique ; recommandations qui portent sur la globalité du système électorale et le respect des Droits de l’Homme ainsi que sur l’effectivité de l’Etat de droit, par une justice efficace et indépendante.

Les MOE UE étant souvent dirigées par des Eurodéputés, le management de l’ensemble du processus, depuis la préparation de la mission, jusqu’à la décision, le déploiement, les rapports et le suivi des recommandations, est assuré par le Service européen de l’action extérieure, le SEAE, sous la supervision du Haut (e) Représentant (e), pour les Affaires Etrangères et la politique de sécurité et de défense commune, Vice-Président de la Commission, qui décide de l’envoi desdites MOE UE.

Il est en effet,  de la responsabilité du Haut Représentant de « définir les priorités électorales annuelles de l’UE ». 21

Le SEAE, par le biais de sa Division Démocratie et observation électorale, travaille en synergie avec la Commission européenne, notamment  le Service des instruments de politique étrangère de cette dernière.

Ces synergies sont étendues aux Etats membres. A cet effet, les Etats membres sont informés par le SEAE et consultés par ce dernier, comme intermédiaire du Haut Représentant, dans le cadre du Comité

politique et de sécurité, le COPS. 22

Le Parlement européen joue aussi un rôle déterminant,  en matière d’observation électorale. En effet, en plus de la Présidence des MOE UE qu’assurent souvent les Eurodéputés, sans que cela ne soit expressément codifié, le Parlement européen est consulté par le Haut Représentant au moment notamment de l’identification des pays prioritaires et de la planification, tel que cela est régie par la section 3 consacrée à la méthodologie dans le Manuel.23

Si les protocoles d’accords d’observation électorale sont signés par les Chefs de la Délégation de l’UE, lesdites Délégations représentent  le SEAE pour le suivi des recommandations formulées dans le rapport final.

Les observateurs de l’UE sont soumis aux règles de la Déclaration de principes pour l’observation internationale d’élections de 2005 et à son  Code de conduite. Supra

Mais ils sont spécifiquement régis par un Code de conduite des observateurs de l’UE en 14 clauses qui, s’il reprend les règles internationales relatives au respect de la législation et des autorités du pays hôte, réitère les exigences d’impartialité, de discrétion et de discernement en toute circonstance.

22  Né sur les cendres du Comité politique institué par le Traité d’Amsterdam entré en vigueur en juillet 1999, le COPS a été décidé par les Etats membres de l’UE,  à la suite des Déclarations européennes de Cologne et Helsinki de juin et décembre 1999, sur décision n° 2001/78/PESC du 22 janvier 2001. Le COPS, cheville ouvrière de la Politique européenne de sécurité et de défense commune (PESDC), joue un rôle politique et stratégique dans la définition et le suivi des réponses de l’UE aux crises, tout en assurant une veille internationale dans les domaines relevant de la Politique étrangère et de sécurité commune. Au plan opérationnel le COPS est chargé d’adresser des directives au Comité militaire de l’UE (CMUE) qui lui fournit aussi des avis. En temps de crise, le COPS est l’organe européen qui assure le contrôle politique et la direction stratégique des opérations militaires et missions civiles de gestion de crises par l’UE, sous l’autorité du Conseil et, si nécessaire, en synergie avec la Commission européenne.(Note voir thèse non imprimée Dr Séraphin Moundounga, Page 101 à 105 soutenue le 20/12/2012, Université Grenoble 2 France.

Ce Code européen exige aussi  des observateurs UE qu’ils tiennent informer leur hiérarchie de toute anomalie constatée mais, sans se donner à des déclarations dans les médias, y compris dans les réseaux sociaux ; la communication extérieure étant une prérogative du Chef observateur ou de son adjoint.

Ils sont également tenus de ne pas faire des commentaires sur ce qui est observé, dans un cadre autre que celui des réunions de la MOE UE.

Mais l’efficacité des MOE et la fiabilité de leurs conclusions peuvent être altérées par des actes frauduleux, de ruse et des obstructions par la violence et des menaces, comme l’a révélé l’observation électorale en 2017 au Kenya et, bien avant, en 2016 au Gabon.

b –) Ruse et violences contre les MOE, une menace contre la démocratie, la paix et les Droits de l’Homme.

Si la méthodologie appliquée pour l’observation européenne d’élections, et les garanties apportées par les critères de compétence, d’impartialité, d’intégrité et d’indépendance, sont un gage de l’efficacité de l’observation internationale d’élections et de fiabilité des conclusions des rapports intermédiaire et final d’une élection, ainsi que de la déclaration préliminaire au rapport final, il n’en demeure pas moins que les observateurs internationaux peuvent être victimes d’actes malveillants venant d’acteurs et compétiteurs électoraux nationaux, notamment les membres d’institutions intra-étatiques et d’organismes nationaux et locaux concernés par les élections.

Ces derniers sont en effet capables de tromper les observateurs internationaux en usant de la ruse ou peuvent entraver leurs actions en usant de la force ou de la menace de la force aussi longtemps que les MOE ne bénéficieront pas d’une force de protection neutre dans certains pays.

Par la ruse, c’est ce qu’a pu révéler la décision de la Cour suprême du Kenya, qui a annulé  le 1er Septembre 2017, les résultats de la présidentielle du 08 août 2017, rendus publics par l’administration électorale, l’IEBC, le 11 août 2017. Pourtant, cette présidentielle a vu son déroulement et la compilation des résultats jugés acceptables, et  de bonne facture, à l’unanimité de toutes organisations inter-gouvernementales et non-gouvernementales ayant commis une mission d’observation internationale d’élections au Kenya, parmi lesquelles : le NDI, l’UA, l’UE.

Ainsi, la ruse de l’organisme électoral Kenyan, mise en évidence par la Cour Suprême, qui a constaté, le 01/09/2017, la violation de la Constitution, par la Commission électorale (IEBC), à l’occasion de la transmission et de la compilation  des résultats, le 11 Août 2017, n’a  pu être détectée par aucune des Missions d’observation électorale, de toutes les organisations intergouvernementales  et non-gouvernementales,  présentes au Kenya, pour la circonstance. 24

Après ce jugement de la plus haute juridiction kenyane, il y a eu des dénonciations inappropriées mettant en cause l’efficacité de l’observation internationale électorale et  la fiabilité de ses conclusions.

C’est notamment le cas du quotidien français, Le Monde, qui, dans son édition Afrique, a publié une chronique, le 07 septembre 2017, titré : « La présidentielle  kenyane a révélé la mascarade qu’est devenue l’observation électorale en Afrique »,25 avant de développer : « zoom de notre  chroniqueur sur le système qui légitime, à coups de personnalités internationales, locales, et de milliers d’euros  les scrutins douteux du continent », 26  et d’ajouter : « En réalité, ce n’est pas la première fois que les observateurs électoraux ne ‘’voient’’ pas l’évidence lors d’une élection organisée sur le continent. Leurs turpitudes avaient jusqu’ici été masquées par les décisions d’institutions d’arbitrage aux ordres du pouvoir » ; 27 et de conclure : « [……] le travail d’observation électorale a été dévoyé depuis très longtemps en Afrique. […….] Le grand perdant de la présidentielle kenyane n’est ni le président sortant Uhru Kenyatta, ni son challenger Raila Ondinga, mais ce faux-nez de la transparence démocratique. Telle qu’elle est pratiquée, l’observation des élections est une mascarade qui doit tout simplement être abandonnée ». 28

Une telle analyse qui ajoute : « Faute de temps, [les observateurs] arrivent la veille ou l’avant-veille du scrutin…. »,29  est une simplification

qui méconnaît notamment la méthodologie de l’observation internationale électorale européenne.

D’abord, l’UE s’oblige, conformément aux règles de la Déclaration de principes pour l’observation internationale d’élections, de ne pas envoyer une mission d’observation électorale dans un pays où il est établi , d’évidence, au regard du contexte anti-démocratique qui y prévaut, que la mission servirait à légitimer un pouvoir ; sauf à faire une déclaration préalable indiquant clairement que la mission envisagée dans un tel contexte d’anti-démocratie, ne servirait pas à valider l’élection et , encore moins, à légitimer l’élu ou les élus.

Ensuite, la  méthodologie européenne, commence par un travail préparatoire portant aussi bien sur l’examen du contexte démocratique du pays, en termes de législation et de l’administration électorales,  que sur la liste électorale et l’ensemble des Droits de l’Homme, grâce à l’envoie d’une mission exploratoire, tout en s’inscrivant dans une perspective à long terme  de contribution à l’amélioration du système électoral du pays hôte. C’est pourquoi l’UE déploie des observateurs de long terme (OLT) qui interviennent en amont,  pendant et en aval du processus électoral, ainsi que pour des missions de suivi des recommandations pour l’amélioration du système électoral et une meilleure promotion et protection des Droits de l’Homme et de l’Etat de droit. Les observateurs européens, qui arrivent dans le pays hôte, environ 5 jours avant le scrutin sont des observateurs de court terme (OCT).

En effet, à la suite de l’observation européenne de la présidentielle et des législatives de 2011 en République démocratique du Congo (RDC), la MOE UE avait formulé 22 recommandations dans son rapport final dont le contrôle, de leur mise en œuvre, par les autorités congolaises, en vue d’améliorer le système électoral et les mécanismes de protection des Droits de l’Homme, avait nécessité l’envoi par l’UE d’une mission de  suivi déployée, du 26 mai au 22 juin 2014 en RDC (soit quasiment 1 mois), sous la direction de Mme Mariya Gabriel, à l’époque, Eurodéputé, pour s’assurer de la concrétisation des 22 recommandations du rapport final.30

Par ailleurs, la MOE UE d’observation électorale pour la présidentielle et les législatives du 28 novembre 2011, en RDC, avait diagnostiqué des irrégularités et fraudes constatées par 147 observateurs31 déployés dans un pays pourtant très vaste et de si grande démographie ; irrégularités portant sur des intimidations, menaces et violences, « pendant la campagne électorale, durant le scrutin et après » 32 contre les populations, les médias et les journalistes. La MOE UE avait également dénoncé  la partialité et la dépendance de la Commission électorale nationale indépendante (CENI)  de la RDC, dont la présidence était assurée par  « le pasteur Daniel Ngoy Mulunda, ancien conseiller spirituel du Président Kabila ».33 Pourtant, la MOE UE conduite par Mme Mariga Nedelcheva, avait rendu public le rapport définitif,  remis aux autorités de la  RDC, à l’occasion d’un voyage retour, le 29 Mars 2012 à Kinshasa, rapport assorti de 22 recommandations, tout en diagnostiquant que « les résultats publiés par la Commission électorale n’étaient pas crédibles » 34

Enfin, la MOE UE, déployée au Gabon, pour la présidentielle du 27 Août 2016, a posé le constat d’une élection aux résultats « manipulés » et a remis en cause la légitimité du président sortant, Mr Ali Bongo ; contredisant, ainsi, et la Commission électorale nationale autonome et permanente (CENAP),  qui avait fait rendre public par le Ministère de l’intérieur des résultats tronqués, et la Cour constitutionnelle gabonaise qui n’avait fait droit à aucune demande exprimée dans les différents recours. Les conclusions du rapport final UE sur la manipulation des résultats,  présentées à Libreville, au Gabon, le 12 décembre 2016, au cours du voyage retour,  par l’observateur en Chef, Mme Mariya Gabriel, à l’époque Eurodéputé,  (désormais  Commissaire européen),35 font d’ailleurs l’unanimité internationale car rejointes, en cela, par le rapport des observateurs internationaux de l’UA et celui de l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF) ; le tout, après celui du NDI américain, dont le Chef de mission déplorait que le Gabon ne se soit pas facilité les choses en refusant de proclamer les résultats nationaux, procès-verbal par procès-verbal des bureaux de vote, étant donné que le Gabon est d’une petite démographie.

C’est en effet la première fois en Afrique, qu’un chef d’Etat sortant, en dépit des allégations de fraudes qui peuvent exister dans tout système électoral, soit unanimement pris en flagrante infraction de fraude électorale, de manipulation des résultats et de constat d’illégitimité,  tel qu’on le dit , dans le langage courant,  en Europe et en Occident, «  il a été pris les doigts dans la confiture, la main dans le sac » et, en Afrique, «il a été pris les doigts dans le niembwé ou sauce graine ».

En plus de la ruse qui peut altérer l’observation internationale électorale,  les membres d’une mission d’observation internationale d’une élection, peuvent voir leurs actions être entravées par l’emploi de la force ou menaces d’emploi de la force, pour les intimider, aussi longtemps que leur sécurité ne sera pas confiée à une force neutre qui assurait également la sécurité des opposants, de la société civile et des médias et journalistes.

En effet, la mauvaise foi, dans la mise en œuvre des accords électoraux, des autorités sortantes,  peut conduire ces dernières à mettre en danger la sécurité des observateurs internationaux et, ainsi, les empêcher d’avoir accès aux étapes cruciales d’un processus électoral.

C’est notamment le cas de la MOE UE, au Gabon, en 2016, dont le rapport final indique : « l’accès des observateurs de la MOE UE et des parties au contentieux aux phases techniques de recompte n’a pas été autorisé [à la Cour constitutionnelle] »,36 en violation de la clause de « libre accès, sans exception, à tous les niveaux de la compilation des voix » par laquelle le Gouvernement a engagé l’ensemble des institutions gabonaises ; après avoir indiqué, relativement au dépouillement au niveau central à la CENAP, que « celle-ci n’a pas laissé la MOE accéder à la phase technique de centralisation »,37 en violation de l’engagement pris par ladite CENAP et par le Gouvernement, dans les 2 accords ad ‘hoc signés avec l’UE et dont le contenu pour en mesurer la portée est envisagé dans le cycle 3 qui va suivre.

Ce 15 Novembre 2017.

Dr Séraphin Moundounga

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14 Manuel d’observation électorale de l’Union européenne, 3e édition, juin 2016. eea.europa.eu,   consulté le 21/10/ 2017

15 ibid

16  ibid

17 ibid

18 ibid

19 ibid

20 ibid

21 ibid

22 ibid

23 ibid

24 Kenya : la Cour suprême annule l’élection présidentielle, le 01/09/2017, mobile.lemonde.fr consulté le 11/11/2017

25 Le monde Afrique, 7 septembre 2017 lemondeafrique.com consulté le 27/10/2017

26 ibid

27 ibid

28 ibid

29 ibid

30 Mission de suivi électoral RDC 2014. 26/06/2014 eeas.europa.eu sept 2014. Consulté le 27/10/2017

31  rfi.fr 30/03/2012,  consulté le 27/10/2017

32 ibid

33 ibid

34  ibid

35 Rapport final. Election présidentielle. 27 août 2016. eeas.europa.eu consulté le 27/10/2017

36 ibid

37 ibid